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土地的開發(fā)、整理與復(fù)墾是增加耕地面積的有效手段，也是我國實行耕地保護制度、落實耕地占補平衡制度的主要措施。土地的開發(fā)主要是指對未利用土地的開發(fā)利用；土地整理是指對土地利用不充分的土地進行綜合整治，提高土地利用效率；土地復(fù)墾是指對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動。此次《土地管理法》修改，未對土地整理復(fù)墾開發(fā)制度進行修改。
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一、未利用土地開發(fā)
《土地管理法》第三十九條、第四十條、第四十一條對未利用土地開發(fā)做了詳細規(guī)定：
一是國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃進行未利用地開發(fā)。對未利用地的開發(fā)是補充耕地的有效途徑，國家給予鼓勵，并給予各種政策。國家保護開發(fā)者的合法權(quán)益不受侵害，對侵害開發(fā)者合法權(quán)益的單位和個人將依法作出處理。開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府批準，可以確定給開發(fā)單位或個人長期使用，可以依法將土地的使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)確定給土地開發(fā)者，明確土地使用權(quán)或者承包經(jīng)營權(quán)的年限。土地使用權(quán)或者承包經(jīng)營權(quán)可以繼承，但是不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
二是未利用土地的開發(fā)，必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失、土地荒漠化、土壤污染等為前提條件，要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃制定未利用土地開發(fā)規(guī)劃，合理確定開發(fā)未利用土地的區(qū)域，對于可能造成水土流失、土地沙化和洪澇災(zāi)害的地區(qū)，要禁止開發(fā)。要將未利用土地的開發(fā)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合，采取措施防止水土流失和土地沙化，不但不能使未利用土地開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境的破壞，還要通過土地開發(fā)達到改善生態(tài)環(huán)境的效果。
三是因地制宜，將適宜開發(fā)成農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地，其中適合開發(fā)成耕地的首先應(yīng)當(dāng)開發(fā)成耕地。
二、土地整理
土地整理，是指通過采取各種措施，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和生態(tài)環(huán)境的行為?！锻恋毓芾矸ā返谒氖l規(guī)定：“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。”
一是國家鼓勵進行土地整理，對進行土地整理的給予政策上的支持，各級人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)解決好土地整理中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、利益分配等問題，保證土地整理有效實現(xiàn)。
二是對土地整理作出規(guī)劃。使土地整理按規(guī)劃進行后，真正達到改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的作用，既增加了有效耕地面積，又改善了生產(chǎn)生活條件。2017年1月10日，國土資源部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出未來五年國家土地整治戰(zhàn)略部署，確定土地整治的指導(dǎo)思想、基本原則、目標任務(wù)和方針政策，統(tǒng)籌安排各項土地整治活動和高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，明確土地整治重點區(qū)域和重大工程，提出規(guī)劃實施保障措施?！兑?guī)劃》是開展土地整治活動的基本依據(jù)和行動指南。
三是土地整理應(yīng)當(dāng)由縣、鄉(xiāng)人民政府組織。土地整理往往涉及幾個村或幾個村民組，幾十個承包經(jīng)營權(quán)人，沒有統(tǒng)一的組織很難進行。同時，縣、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)當(dāng)對整理土地的調(diào)整作出安排，不得借土地整理侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。
三、土地復(fù)墾
土地復(fù)墾是指對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。”
為了加強土地復(fù)墾工作，1988年國務(wù)院制定了《土地復(fù)墾條例》。這個條例的制定，對促進土地復(fù)墾工作發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，生產(chǎn)建設(shè)活動的強度、廣度越來越大，實踐中出現(xiàn)了損毀土地“舊賬未還清，新賬又增加”的情況，為此，國務(wù)院對《土地復(fù)墾條例》進行了全面修訂，并于2011年3月5日頒布施行。
（一）關(guān)于土地復(fù)墾的責(zé)任主體
《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》中規(guī)定，一是生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個人（以下稱土地復(fù)墾義務(wù)人）負責(zé)復(fù)墾。具體包括：露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地；地下采礦等造成地表塌陷的土地；堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地；能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他生產(chǎn)建設(shè)活動臨時占用所損毀的土地。二是規(guī)定由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地（即歷史遺留損毀土地），以及自然災(zāi)害損毀土地，由縣級以上人民政府負責(zé)組織復(fù)墾。這一規(guī)定主要是為了解決歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾責(zé)任主體缺失的問題。
（二）關(guān)于督促履行復(fù)墾義務(wù)的措施
一是土地復(fù)墾方案的編制與審查制度。按照規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)編制土地復(fù)墾方案；未編制或者編制不符合要求的，有關(guān)政府不得批準建設(shè)用地，有關(guān)自然資源主管部門不得批準采礦許可證。土地復(fù)墾方案編制與審查制度是推動土地復(fù)墾工作的一個重要抓手，不僅可以讓土地復(fù)墾義務(wù)人認識到土地復(fù)墾的重要性，更是為土地復(fù)墾義務(wù)人如何進行復(fù)墾指明了方向。
二是加強對土地復(fù)墾實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。按照規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾方案開展土地復(fù)墾工作；生產(chǎn)建設(shè)周期長、需要分階段實施復(fù)墾的，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)將土地復(fù)墾工作與生產(chǎn)建設(shè)活動統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌實施。同時，土地復(fù)墾義務(wù)人要定期報告有關(guān)土地復(fù)墾情況，自然資源主管部門要加強監(jiān)督。
三是建立土地復(fù)墾資金保障機制。按照規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)將土地復(fù)墾費用列入生產(chǎn)成本或者建設(shè)項目總投資；土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾或者復(fù)墾驗收中經(jīng)整改仍不合格的，要繳納土地復(fù)墾費，由有關(guān)自然資源主管部門代為組織復(fù)墾。
四是嚴格履行土地復(fù)墾驗收程序。按照規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人完成土地復(fù)墾任務(wù)后，應(yīng)當(dāng)向所在地縣級以上地方人民政府自然資源主管部門申請驗收，并明確了驗收程序、驗收內(nèi)容和驗收結(jié)果。其中，為了防止復(fù)墾驗收中弄虛作假，特別建立了多部門共同驗收、專家參與、初步驗收結(jié)果公開聽取意見等制度，加大對驗收環(huán)節(jié)的規(guī)范和監(jiān)督力度。
五是對土地復(fù)墾義務(wù)人不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的制約手段。土地復(fù)墾義務(wù)人不依法履行復(fù)墾義務(wù)的，有關(guān)政府和自然資源主管部門不得批準新的建設(shè)用地、采礦許可證，也不得批準采礦許可證的延續(xù)、變更和注銷。這項制度也是一個重要的抓手，對于需要持續(xù)進行生產(chǎn)建設(shè)活動的土地復(fù)墾義務(wù)人來說，這項制度非常有效。
上述五項制度作為一個整體，明確了生產(chǎn)建設(shè)活動損毀土地復(fù)墾各個環(huán)節(jié)的要求，形成了比較有約束力的監(jiān)管措施鏈條，可有力地促進土地復(fù)墾義務(wù)人自覺履行土地復(fù)墾義務(wù)。
（三）關(guān)于歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾
一是縣級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)對歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地進行調(diào)查評價，并在此基礎(chǔ)上編制土地復(fù)墾專項規(guī)劃，確定復(fù)墾的重點區(qū)域、目標任務(wù)和要求。
二是政府應(yīng)當(dāng)投入資金進行復(fù)墾，或者按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引社會投資進行復(fù)墾。對于土地權(quán)利人自行復(fù)墾的，給予相應(yīng)的扶持、優(yōu)惠措施。
三是對歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾按項目實施管理，同時對項目管理的各個環(huán)節(jié)，包括項目的確定、項目設(shè)計書的編制、施工單位的確定、項目的實施和驗收等作出明確規(guī)定。
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