農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指現(xiàn)狀的農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）和國家規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，經(jīng)過審查批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行為，又被稱為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是1998年《土地管理法》修改時(shí)增設(shè)的內(nèi)容，新《土地管理法》仍然沿用了這一基本制度，這是實(shí)施土地用途管制的手段。

 

 

有審批權(quán)的自然資源主管部門根據(jù)土地利用總休規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）、土地利用年度計(jì)劃和落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任等方面的情況，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用申請(qǐng)進(jìn)行審查，并提出意見。因此，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須滿足以下基本條件。

 

（一）符合土地利用總體規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）

 

土地用途管制的核心是土地利用總體規(guī)劃（國土空間規(guī)劃），通過規(guī)劃劃分每一塊土地的具體用途，確定土地使用的條件，向社會(huì)公告。農(nóng)用地是否能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，首先要看這塊土地是否符合規(guī)劃，如果符合規(guī)劃確定的用途，即在規(guī)劃的建設(shè)用地范圍內(nèi)，則可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，否則原則上不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。根據(jù)國土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”的體系，國家和省級(jí)編制國土空間總體規(guī)劃，主要市縣宏觀層面的布局管控；市縣及以下編制詳細(xì)規(guī)劃，是確定土地規(guī)劃使用條件的具體依據(jù)。因此，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的主要依據(jù)是市縣及以下的詳細(xì)規(guī)劃。

 

土地利用總體規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）一經(jīng)制定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。但是，規(guī)劃也不是萬能的。一些大型或者重要的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，特別是涉及線性工程或者對(duì)選址有特殊要求的項(xiàng)目很難提前確定具體的建設(shè)位置，必須在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批前先對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修改。如果這些項(xiàng)目用地都要先修改規(guī)劃再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，手續(xù)比較復(fù)雜，周期也會(huì)很長。為了保障這些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，《土地管理法》規(guī)定對(duì)于國務(wù)院批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級(jí)人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。

 

（二）符合土地利用年度計(jì)劃

 

土地利用年度計(jì)劃也是國家對(duì)建設(shè)用地實(shí)行的管控措施，其中包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的計(jì)劃指標(biāo)，目的是控制建設(shè)用地總量和建設(shè)占用農(nóng)用地，避免耕地特別是基本農(nóng)田大幅度減少，維護(hù)我國糧食安全和生態(tài)安全。關(guān)于設(shè)立土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)的必要性，曾經(jīng)存在一些爭議，有些人認(rèn)為，只需要按照土地利用總體規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）進(jìn)行管控就可以了，不需要再制定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚且靈活性不足的土地利用年度計(jì)劃。近年來土地管理的實(shí)踐證明，土地利用年度計(jì)劃是對(duì)建設(shè)用地規(guī)模和時(shí)序控制的有效手段。土地利用總體規(guī)劃是對(duì)一段較長時(shí)期內(nèi)土地利用的總體安排，規(guī)劃期一般為10～15年。如果沒有年度計(jì)劃，有著強(qiáng)烈發(fā)展沖動(dòng)的地方政府很可能在1～2年內(nèi)就把10～15年的計(jì)劃指標(biāo)全部用完，結(jié)果就是土地利用總體規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）形同虛設(shè)，后期必然要被突破，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間布局管控完全失去作用。此外，建設(shè)用地不同于一般商品，具有強(qiáng)烈的地域性，可替代性差。如果建設(shè)用地規(guī)模增長過快也會(huì)造成土地資源閑置浪費(fèi)，對(duì)土地市場造成沖擊，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

 

除了符合土地利用年度計(jì)劃外，目前還有建設(shè)用地置換、土地增減掛鉤兩種方式可以取得建設(shè)用地指標(biāo)。建設(shè)用地置換，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將依法取得的零星分散等不宜利用的建設(shè)用地，在完成土地復(fù)墾后，與規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用地或者其他建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整的行為。置換遵循自愿原則，置換后的建設(shè)用地用途應(yīng)當(dāng)與原建設(shè)用地相同。土地增減掛鉤即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市后，預(yù)計(jì)土地增減掛鉤政策將會(huì)受到重大影響。

 

（三）擬訂補(bǔ)充耕地方案，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任

 

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，我國實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開屋的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。在申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照耕地占補(bǔ)平衡制度的要求，制訂補(bǔ)充耕地方案，包括補(bǔ)充耕地的位置、面積、質(zhì)量，補(bǔ)充的期限，資金落實(shí)情況等，以及補(bǔ)充耕地備案信息。新開墾和整治的耕地由國務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門驗(yàn)收。對(duì)于個(gè)別省、直轄市因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地?cái)?shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地?cái)?shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，易地開墾數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/div>