《土地管理法》的重要核心是耕地保護。通過土地用途管制、耕地占補平衡制度、基本農(nóng)田保護制度等落實世界上最嚴格的保護耕地制度。

 

《土地管理法》第四條第一款規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度。”第二款規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。”

 

土地用途管制制度，指的是由土地主管部門經(jīng)過調(diào)查研究，用科學(xué)的方法遵循科學(xué)的規(guī)律來規(guī)劃土地的用途；把區(qū)域內(nèi)的土地劃分為各種使用區(qū)（大類分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地），再把使用區(qū)的土地逐一編定為各種用途的土地，并把這種劃分確定在按照嚴格的法律程序編制的土地利用規(guī)劃中，要求土地的所有者、使用者嚴格按確定的用途和條件使用土地的一種制度。土地用途管制制度通過土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、征地審批和土地登記環(huán)節(jié)落實。

 

（1）土地利用總體規(guī)劃是實行土地用途管制制度的起點，對土地用途的劃分、使用條件的規(guī)定等都體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃中?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l第四款規(guī)定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”

 

（2）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。即對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，必須進行嚴格的審批程序。這是土地用途管制的一個重要環(huán)節(jié)?！锻恋毓芾矸ā返谒氖臈l規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”

 

（3）征地審批。這是實行土地用途管制的又一個重要環(huán)節(jié)，與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批有一定的聯(lián)系，但范圍要大于而且層次又要低于農(nóng)用地審批。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，必須先辦理農(nóng)用地審批手續(xù)再進行征地審批。

 

（4）土地登記。土地登記是土地權(quán)屬管理的手段，也是土地用途管制的最后一個環(huán)節(jié)。在完成征地審批，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，取得批準文件后，必須進行土地登記，才能取得土地所有權(quán)或土地使用權(quán)。其權(quán)利才依法得到保護。

 

 

耕地總量動態(tài)平衡，是指采取一系列行政、經(jīng)濟、法律的措施，保證我國現(xiàn)有耕地總面積在一定時間內(nèi)只能增加，不能減少并逐步提高耕地的質(zhì)量的過程《土地管理法》第三十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；耕地質(zhì)量降低的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織整治。新開墾和整治的耕地由國務(wù)院自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，易地開墾數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?rdquo;

 

實現(xiàn)耕地總量不減少是黨中央、國務(wù)院根據(jù)我國耕地的基本國情和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出的，其具體的措施：一是在全國和省級土地利用總體規(guī)劃中必須保證耕地總量不減少；二是實行耕地總量不減少的省級政府負責(zé)制；三是加強土地開發(fā)、復(fù)墾和整理，增加有效耕地面積；四是加強土地利用動態(tài)監(jiān)測。

 

 

《土地管理法》第三十條第二款規(guī)定：“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照‘占多少、墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。”

 

1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過修訂的《土地管理法》實施后，開始實行耕地占補平衡政策。20年來，我國連續(xù)實現(xiàn)了耕地占補平衡，堅守住了耕地紅線，但是耕地占補平衡在耕地后備資源尤其是優(yōu)質(zhì)后備資源越來越缺乏的情況下，存在著補充質(zhì)量不到位等問題。

 

2016年7月25日，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于補足耕地數(shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實占補平衡的指導(dǎo)意見》（國土資規(guī)〔2016〕8號）。該意見明確了在補足耕地數(shù)量的前提下，通過對現(xiàn)有耕地“提質(zhì)改造”“以補充耕地與改造耕地”相結(jié)合的方式實現(xiàn)耕地占補平衡。

 

這里有兩重含義：一是“提質(zhì)改造”，即針對現(xiàn)有劣質(zhì)、等級低的耕地，通過改善土壤、排灌等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地質(zhì)量，或者通過改造農(nóng)田水利等設(shè)施，將旱地改為水田的土地整治行為；二是“補改結(jié)合”，就是在新開墾了耕地、落實了補充耕地數(shù)量基礎(chǔ)上，補充耕地質(zhì)量和水田沒有達到規(guī)定要求的，通過對現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造的途徑，即補充一塊、改造一塊結(jié)合起來，總體實現(xiàn)耕地占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田。

 

 

基本農(nóng)田，是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?！痘巨r(nóng)田保護條例》第二條規(guī)定“國家實行基本農(nóng)田保護制度。”

 

《土地管理法》第三十三條規(guī)定：“下列耕地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格保護：（一）經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田和已建成的高標準農(nóng)田；（三）蔬菜生產(chǎn)基地；（四）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田；（五）國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地。”

 

《基本農(nóng)田保護條例》第十六條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準占用基本農(nóng)田的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃，并補充劃人數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。占用單位應(yīng)當(dāng)按照占多少、墾多少的原則，負責(zé)開墾與所占基本農(nóng)田的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。”

 

根據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)定，基本農(nóng)田保護制度包括基本農(nóng)田保護區(qū)制度、基本農(nóng)田保護責(zé)任制度、基本農(nóng)田保護區(qū)用途管制制度、占用基本農(nóng)田嚴格審批與占補平衡制度、基本農(nóng)田保護監(jiān)督檢查制度等。

 

2004年3月20日，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于堅決制止占用基本農(nóng)田進行植樹等行為的緊急通知》（國發(fā)明電〔2004〕1號），明確保護基本農(nóng)田“五個不準”：即不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標準建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)；不準以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、建設(shè)用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；不準違法占用基本農(nóng)田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設(shè)；不準以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田納入退耕范圍；除法律規(guī)定的國家重點建設(shè)項目外，不準非農(nóng)建設(shè)項目占用基本農(nóng)田。

 

 

《基本農(nóng)田保護條例》第四條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將基本農(nóng)田保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，作為政府領(lǐng)導(dǎo)任期目標責(zé)任制的一項內(nèi)容，并由上一級人民政府監(jiān)督實施”。各級政府應(yīng)當(dāng)建立以基本農(nóng)田保護和耕地總量動態(tài)平衡為主要內(nèi)容的耕地保護目標責(zé)任制，每年進行考核。2005年10月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級政府耕地保護責(zé)任目標考核辦法》（國辦發(fā)〔2005〕52號），由國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局等有關(guān)部門，對各省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積和耕地占用與補充情況開展考核?？己斯ぷ鏖_展以來，地方各級黨委政府積極采取措施，嚴格落實占補平衡制度，嚴守耕地紅線，耕地保護工作取得明顯成效，為守住耕地紅線、保障國家糧食安全發(fā)揮了重要作用。

 

2018年1月25日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局在京召開發(fā)布會，聯(lián)合發(fā)布新修訂的《省級政府耕地保護責(zé)任目標考核辦法》（國辦發(fā)〔2018〕2號），修訂后的考核辦法通過完善考核主要內(nèi)容，提出了年度自查、期中檢查和期末考核，定性與定量相結(jié)合的綜合評價方法，改進了獎懲措施，進一步健全管控、建設(shè)、激勵耕地保護新機制。具體內(nèi)容有五個方面：一是完善了對永久基本農(nóng)田劃定與保護的考核內(nèi)容，強化永久基本農(nóng)田實行特殊保護的具體措施，有利于發(fā)揮永久基本農(nóng)田控制線的空間管控作用，控制城市用地規(guī)模盲目擴張；二是實行省域內(nèi)耕地保護總量、耕地質(zhì)量變化等的全面考核，以算大賬方式考核耕地保護責(zé)任的落實，進一步明確了地方政府耕地保護責(zé)任；三是將高標準農(nóng)田建設(shè)情況作為重要考核內(nèi)容，有利于督促地方抓緊、抓實高標準農(nóng)田建設(shè)，拓展資金渠道，多種模式實施，努力實現(xiàn)2020年建成8億～10億畝高標準農(nóng)田的目標；四是強調(diào)了耕地質(zhì)量的評價與監(jiān)測，更加注重對耕地質(zhì)量的提升與保護，有利于優(yōu)質(zhì)耕地不被占用、中低等耕地質(zhì)量提高；五是明確了對節(jié)約集約用地、耕地休養(yǎng)生息等方面的考核內(nèi)容，鼓勵地方不斷拓寬途徑、完善方式方法，科學(xué)合理開展耕地保護等工作。

 

 

《土地管理法》第三十九條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。”第四十二條規(guī)定：“國家鼓勵土地整理。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。”第四十三條規(guī)定：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。”

 

 

根據(jù)《土地管理法》第三十條的規(guī)定，建設(shè)占用耕地，如沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求，應(yīng)繳納耕地開墾費，用于開墾新耕地；根據(jù)第三十八條的規(guī)定，對于閑置、荒蕪耕地要繳納閑置費；根據(jù)第五十五條的規(guī)定，對以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，要繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費。根據(jù)《耕地占用稅暫行條例》第三條的規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，要繳納耕地占用稅。法律規(guī)定的稅費制度，是以經(jīng)濟手段保護耕地的重要措施。

 

 

《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”第四百一十條規(guī)定：“國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。”《土地管理法》《土地管理法實施條例》及《基本農(nóng)田保護條例》等法律、法規(guī)，對耕地保護違法行為規(guī)定了相應(yīng)的行政法律責(zé)任。

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